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農村生活污水處理應該如何打破運營管理困局？

 

    【格林環保———收集有價值的環保資訊】 在近日舉行的2014（第八屆）環境技術產業論壇上，住建部村鎮建設司相關領導介紹，我國城市污水處理率已達到87%，但村莊的污水處理率只有8%。據悉，農村生活污水排放量約占我國生活污水總排放量的一半以上，是我國主要流域水污染的重要因素。當前，急需打破農村生活污水運營管理的困局，走適合我國國情的農村污水處理之路。

    農村生活污水處理陷入困局

    農村生活污水處理本是一件好事，但在很多地方變成了煩心事，究其原因是經濟賬不好算：一方面，建設投入和后續的管理維護投入需要大量資金，政府幾乎承擔了從規劃設計、建設運營到管理維護的絕大部分責任和負擔，且處理率越高，財政壓力也越大；另一方面，實際處理效果并不理想，低效運營甚至失效現象普遍存在，造成嚴重的資源浪費。

    在諸多成本中，最令地方政府頭疼的是長期的管理運營成本。這是因為，當前農村生活污水處理投入機制中存在明顯的重建設、輕管理傾向：建設成本可以通過項目申報等方式，逐級爭取財政撥款投入，可以實現國家投入一點、省市配套一點、地方政府分擔一點的方式進行。但是，管理運營成本絕大多數需要基層政府自行解決。這對經濟發展水平較低的農村地區而言，如果缺乏合理的成本分攤機制，財政包袱比較重。

    據調查，在上海青浦區金澤鎮，一個不到400戶的農村生活污水處理設施，盡管技術工藝屬于低成本的，一年的管理運營成本依然達到15.4萬元左右，其中約50%是日常維護的支出。這部分成本由區縣和鄉鎮按1：1分擔。按照金澤鎮30個行政村計算，如果全部普及農村生活污水處理設施，那么鄉鎮一年的投入將達到250萬元左右。這對位于上海市飲用水水源保護區、經濟發展受到較大限制的金澤鎮而言，財政投入的壓力始終存在。另據測算，全國農村生活污水排放量約為2300萬噸/天，以農村污水處理運營費用0.8~1.0元/噸計算，每年的管理維護成本將達到67億~84億元。這部分費用基本上都由縣級和鄉鎮政府承擔。這在很大程度上影響了地方政府推進農村生活污水處理的積極性。

    盡管政府幾乎包攬了所有的責任，但是作為直接受益方的村民卻并不領情。大多數農民搞不清楚農村污水處理設施的運行狀況，也不關心它是不是發揮了作用，更不明白處理成本的高低，只知道“政府工程政府會管”。據調查，在上海郊區，工程建設運營過程中村民的配合度并不高，許多工程在占地選址、污水管網鋪設以及后期維護中，均曾因為村民不配合而產生額外成本。這在污水納管方面表現得更為明顯，即使收集管網已經接入廚衛，村民依然延續著過去的生活方式，洗菜、洗衣服等產生的廢水直接排入河溝。

    村民和村集體不配合所引發的另一個問題，是長效管理運營的成本大幅上升。許多地區以政府購買服務的方式，將農村生活污水處理設施的管理運營外包給相關企業負責。隨之而來的問題是，誰來對相關企業進行監督？我國水務市場尚處于起步階段，政府與相關企業之間本身存在千絲萬縷的聯系。依靠政府監督，無論是突擊檢查還是不定時抽查，都很難真正發揮作用。而且，面對遍布農村的各個工程點，政府有效監管的成本非常高。

    明確農民和村集體責任

    出現農村生活污水處理困境的原因，很大程度上是由于在農村生活污水處理推進過程中，相關主體的責任和邊界沒有明晰界定。我國目前過度依賴政府的行政主導作用，而將直接的利益相關主體――農民和村集體排除在決策、建設、管理和監督機制之外。

    從經濟屬性看，農村生活污水處理介于公共物品和私人物品之間。一方面，農村生活污水處理有利于改善農村的水環境，也能夠加強區域的各種生態服務功能，對區域景觀、食品安全乃至生態安全都具有重要意義。并且，污水處理服務是基本公共服務的重要組成部分，政府有責任為廣大農民提供清潔、安全的水環境，推動城鄉基本公共服務的均等化。另一方面，農民既是農村水污染的受害者，也是污染者，同時是生活污水處理的主要受益者，無論從污染者付費還是從受益者付費的角度看，農民都應當承擔相應的責任。

    責任的明確界定和合理分擔，是農村生活污水處理穩步推進的根本前提。在發達國家，政府、市場和個人在農村生活污水處理方面均承擔相應的責任。對個人用戶而言，除了承擔小部分建設成本外，普遍需要承擔運營費用。其主要形式有3類：

    一是繳納污水處理費。發達國家城鄉之間社會經濟發展水平差異不大，農村用戶一般都繳納生活污水處理費。對于收入較低的地區，政府也提供經濟支持，但僅限于使其污水處理支出下降到用戶可承擔的范圍之內。例如，美國馬薩諸塞州為農村用戶減免3年共4500美元的稅收，用于支付分散污水系統的維修費用；歐盟則按城鎮居民標準的30%向農村用戶收取污水處理費。

    二是購買專業公司的服務。發達國家水務服務市場比較完善，農村用戶可以自行購買各類專業化服務。例如，意大利對于無法接上排污管道的農戶，采取建立污水處理池的方式，由服務公司定期來進行清理并收取一定費用。

    三是由用戶自行管理維護。這一方式在早期比較普遍，并在發展過程中形成了比較完善的標準和監管機制。除了一些生態敏感區域外，美國農村污水治理更重視用戶的自覺性。如在克蘭伯里萊克村，用戶需要花費15美元購買為期3年的污水處理許可執照，并按標準處理污水，違反處理規定的用戶將會被處以每天1000美元的罰款或是最高為90天的社區勞動作為懲罰。

    選擇適合我國的農村污水處理方式

    打破農村生活污水長效管理運營的困局，根本在于明確相關主體的責任，尤其要充分調動農民和村集體組織的積極性，使之真正把生活污水處理當作一件與自身利益密切相關的事情。

    我國一些地方曾嘗試對村民和村集體收取農村生活污水處理費，但是效果并不理想。一方面，農村生活污水處理的排他性很弱，并不能因為誰不繳費就將誰家的生活污水排除在外。這樣一來，村民無論繳不繳費都可以享受同樣的服務。另一方面，我國農村經濟社會發展水平較低，在缺乏農民和村集體充分參與的情況下，收費并不能解決農民的積極性問題，反而會讓農民覺得這是政府強加的成本，產生更加強烈的抵制情緒。

    針對當前我國農村的現狀，要解決農村生活污水處理的問題，必須找到合適的方式。

    首先，必須讓農民和村集體擁有真正的話語權，能夠在規劃設計、決策、監督等各個環節發揮主體作用。要充分發動群眾、組織群眾，通過宣傳、教育等多種渠道，使之充分意識到農村生活污水處理并不是政府要做，而是村民自己要做。同時，在設計方案時，充分征求農民和村集體的意見，在方案選擇、設施維護、選址等方面，讓農民選擇適合自己的模式。

    其次，將日常管理維護與專業維護分開，以村民和村集體為主體承擔長期的日常管理維護責任。巡查、除草、清淤等工作并不需要多少專業技術，但需要較大的人工投入，一般村民完全可以勝任，并以工代酬。這樣至少可以將管理運營的成本削減50%，反過來也能激勵村民在建設初期更多地參與到方案的比選過程中，促使方案的設計能充分考慮長效管理運營的成本控制等問題。將日常管理維護與專業維護分開，還可以使專業服務公司簡單的人工成本大幅度下降，更加專注于監測、維護等工程技術領域，不斷優化服務模式。另外，日常管理維護與專業維護分開，可以使設施的運營維護責任與監管責任分開。除了日常管理維護的責任外，村民也成為專業維護的監管者，能以更低的成本實現更有效的監管。實際上，這一模式已在日本農村地區得到廣泛應用。

    第三，地方政府責任應更多地轉向監督、引導、規范等方面。應根據實踐經驗，總結歸納農村生活污水處理設施的長效管理標準和規范，并對各村和專業服務公司的管理情況進行定期監督和考核。可以采取以獎代補的方式，對管理運營較好的農村，根據污水處理量、運行周期、有效報修次數等情況給予獎勵，以補貼村民在日常管理維護方面的人工投入。這既能確保農村生活污水處理設施的長效運轉，又可以提高村民和村集體管理維護的積極性，逐步提高村民的日常管理水平和環境保護認識。

   

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