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武漢市環(huán)保局:改革創(chuàng)新環(huán)境污染第三方治理新模式

        背景

        在我國傳統(tǒng)的“誰污染、誰治理”環(huán)境污染治理模式中,治污主體是產生污染的企業(yè)以及保障公共服務的地方政府。每一個排污者在進行日常生產運營的同時,還要全程負責污染治理設施的建設、運營,承擔出現(xiàn)超標排放、污染事故等情況時的法律及相關經濟責任。這種模式導致治污主體非常分散,不僅造成治污人力、物力資源的浪費,也不利于政府監(jiān)管。例如,在印染企業(yè)集聚的地方,相比每家企業(yè)都去投資建設污水處理設備,不如設立一家環(huán)保服務企業(yè),來處理區(qū)域內所有企業(yè)產生的污水污染,這就是環(huán)境污染第三方治理模式的雛形。

        在市場經濟發(fā)展的大背景下,為提高社會治理效率,政府在多方面引入市場經濟的新模式、新機制,提高運營管理的水平、質量和效益。如何在市場經濟的基礎上推進全社會的生態(tài)環(huán)境保護,如何利用市場經濟的規(guī)律和規(guī)則提高各部門對環(huán)境資源的配置效率等,都成為生態(tài)文明建設的重要問題。同時,企業(yè)污染物減排需求的增長、政府有效監(jiān)管體系的構建、環(huán)保產業(yè)的發(fā)展,都為我國第三方治理的推廣和普及提供了必要的條件。2013年11月12日,十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推行環(huán)境污染第三方治理”。

        概念

        環(huán)境污染第三方治理,是排污者通過繳納或按合同約定支付費用,委托環(huán)境服務公司進行污染治理的新模式。在這一治理模式下,污染排放者或政府以治理委托合同等形式,將污染治理工作全部或部分委托給第三方治污企業(yè),第三方治污企業(yè)再通過自身的專業(yè)知識能力實現(xiàn)被委托工程的污染治理,并從中獲取利潤。其中,合同所規(guī)定的治污效果可以是特定時間段內穩(wěn)定的污染物達標排放,也可以是特定污染物排放削減目標值。第三方治理模式可以應用在工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理、環(huán)境公用設施運營管理、工業(yè)污染治理、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)修復等領域。

        內涵

        “治理”的傳統(tǒng)含義基本上是作為國家的統(tǒng)治行為來使用的。但是從20世紀70年代開始,伴隨著經濟全球化浪潮和后現(xiàn)代主義思潮的興起,“治理”的含義發(fā)生了深刻的變化。

        1995年,全球治理委員會發(fā)表名為《我們的全球伙伴關系》研究報告,對“治理”的新含義做了非常明確的表述,指出:“治理是各種公共和私人機構管理其公共事務諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程,這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征:治理不是一套規(guī)則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎不是控制,而是協(xié)調;治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動。”

        根據治理理論,公共服務供給的職責不僅僅限于政府,非政府組織和私人組織同樣可為公共服務供給承擔責任,甚至能達到政府無法企及的供給效能。可見,“治理”本身就不應是政府單方面的行為,而是多方的互動過程,環(huán)境治理當然也不例外。因此,在環(huán)境治理中引入第三方,符合“治理”本身的內涵。

        之所以稱之為“第三方”,是因為在獨立的專業(yè)治污企業(yè)被納入環(huán)境治理之前,我國傳統(tǒng)環(huán)境治污模式中的主要參與者,只有以政府為代表的監(jiān)管者和以工業(yè)企業(yè)為代表的排污者兩方主體。從內容來看,“第三方治理”可以看作是“市場治理”,即通過引入市場機制,一方面將第三方治污企業(yè)引入環(huán)境治理的過程,并承擔具體治理任務;另一方面將排污企業(yè)推向市場,使其成為治理市場上的需求主體。

        第三方治理是在政府的宏觀調控下,引導企業(yè)進入環(huán)境保護市場,擴大環(huán)保服務的有效供給,培育發(fā)展起一個健全的環(huán)境保護產品、技術和服務產業(yè)的體系,借助這個產業(yè)市場的力量,更有效地實現(xiàn)政府的環(huán)境保護目標。也就是說,在第三方治理模式中,按照污染治理“市場化、專業(yè)化、產業(yè)化”的導向,政府的角色定位,由原先的污染治理主導實施者轉變?yōu)槲廴局卫淼囊龑Ш献髡摺V攸c是負責制定第三方治理的法律規(guī)范,建立完善相關制度,創(chuàng)新投資運營機制;加強政策扶持、激勵,強化市場監(jiān)管、環(huán)保執(zhí)法,為廣泛的第三方參與環(huán)境治理營造公正、公平的市場環(huán)境,也為社會資本進入創(chuàng)造平等的機會,提高資源配置效率。

        從不同角度將環(huán)境污染第三方治理進行分類

        第三方治污企業(yè)是否擁有污染治理設施的產權

        “委托治理服務”模式:

面向新改建項目,覆蓋工程項目全過程,第三方治污企業(yè)全部或部分擁有治污設施產權。

        “托管運營服務”模式:

第三方治污企業(yè)不擁有現(xiàn)有治污裝置、設施產權,只能接受排污企業(yè)托管,負責其治污設施運營管理。

        污染治理過程中環(huán)境服務供給方和需求方的合作模式

        企業(yè)合作:

第三方治污企業(yè)與排污企業(yè)合作,共同治理排污企業(yè)造成的環(huán)境污染。

        政企合作:

政府與第三方治污企業(yè)合作,進行污水、垃圾處理等本由政府承擔的環(huán)境公用設施領域的治污工作》

        環(huán)境解決方案服務是否提供除投融資之外的其他專業(yè)化服務

        綜合環(huán)境服務模式:

集投資融資、工程建設、設備集成、運營處理乃至負責最終的環(huán)境效果于一體的綜合服務。

        環(huán)境解決方案服務模式:

為采購方提供環(huán)境規(guī)劃、設計、監(jiān)控、建設甚至運營等方案的服務。

        第三方治理與相關環(huán)境治理市場化模式的關系

        《意見》指出,在以政府為責任主體的城鎮(zhèn)污染場地治理和區(qū)域性環(huán)境整治等領域,可以采用環(huán)境績效合同服務等方式引入第三方治理。

        《意見》提到,對可經營性好的城市污水、垃圾處理設施,采取特許經營、委托運營等方式引入社會資本。

        《意見》強調,第三方治理應用的一個重點是環(huán)境公用設施領域,涵蓋了環(huán)保類ppp領域。

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